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台灣問題是國內法、還是國際法問題？


謝英士 (2018-09-22)

灣跟中華人民共和國（大陸）的關係一直都是受到矚目的焦點，特別是台灣的國際空間問題，通常不是台灣單方面的問題，而是跟與中華人民共和國（大陸）相關的兩岸關係緊密關聯的問題；兩岸關係「好」，台灣的「國際空間」大；兩岸關係「不好」，台灣的「國際空間」相對縮小；（此處括號表示意義多重，但不再多贅述）

從法律的角度思考，不管是國內法或是國際法，兩岸關係不出兩個軸線：兩岸之間、兩岸與國際。

這兩個軸線都有時間、空間、法律、政治、社會、經貿、文化等因素交錯其間，錯綜難解，兩岸也都各有立場與觀點。

一些事實

兩岸之間：1912年中華民國建立時的「台灣」非屬中華民國，而是在日本帝國統治底下；1949年國共分治，中華民國由日本手中接收台灣；台灣地位雖有所爭論，但目前兩岸分治的事實，應無二論；1949年中華人民共和國成立，1954年通過憲法（現已失效），當時並未認為台灣是其領土的一部分；直至1982年修改憲法，才明確指出「台灣是中華人民共和國神聖領土的一部分」；2005年通過「反分裂法」，企圖嚇阻台獨；中華民國則從1949年開始實施戒嚴，頒布動員戡亂臨時條款，直至1987年解除戒嚴，1991年廢止動員戡亂時期，不再視共產政權為叛亂團體；同時選舉正副總統，展開民主。

中華人民共和國在取代中華民國進入聯合國之前，許多國家視其為「事實上的國家」；1971年，中華人民共和國取代中華民國成為聯合國的一員後，以國家繼受理論，主張繼受一切中華民國的權利（包括財產），但許多國家仍視中華民國為「事實上的國家」，與中華民國發展各式各樣的實質關係，名稱也五花八門；中華民國1991年在憲法增修條文前言表明「為因應國家統一前之需要」，隔年隨即通過臺灣地區與大陸地區人民關係條例；兩岸政治體制，一個從威權走向民主、一個仍屬共產黨領導；兩岸分治後，兩岸各自發展，各有連結，各有主權，各有邦交國，各有承認，但在聯合國體系，台灣（中華民國）已經退出，不再是成員國。

兩岸與國際：是指兩岸各自以國家或非國家名義在國際上從事活動，包括政治、經貿、文化、漁業、科技、體育、永續、創新、人道救援等；1949年兩岸分治後一段時間，世界上承認的「中國」是「中華民國」，在聯合國安理會有一席之地；1971年聯合國通過2758號決議後，「中華人民共和國」取而代之，世界各國轉而承認中華人民共和國，以其為唯一的「中國」；中華民國的法理國家地位自此不被聯合國系統承認，但事實上的國家地位仍獲得許多國家的行政與司法承認；在許多非聯合國系統的國際組織，台灣（中華民國）以各種不同的「實體」資格加入、參與，名稱有所差異，有時候是中華民國、有時候是台灣、有時候是中華台北、有時候是台澎金馬關稅領域等。

簡單講，為了生存，失去聯合國席次的中華民國（台灣），在國際上已經實質上發展、創立了屬於自己的國際法，與世界各國產生連結，儘管跟「傳統國際法」很不一樣。

隨著台灣的民主化以及中華人民共和國（大陸）的崛起，這個世紀的兩岸關係開始產生一些變化，也同時有了新的軸線。

兩岸之間：依舊分治，仍有交流，但歷史連結漸漸弱化，憲法基礎上兩岸各自表述的「一中」漸漸有了變化，依循的程序原則既有不同，實質結論也會產生巨大差異；

兩岸與國際：國際局勢變化與兩岸緊密相關，強權格局遞變，尤其中美兩國之競合高潮迭起，兩岸互動模式也隨之產生質變；中華人民共和國（大陸）訴求統一迫切，壓制台獨更力；台灣（中華民國）訴求國際空間的險阻更大，局勢難解。

在此背景下，可以說，兩岸問題既是「一中」問題，更是「台灣」問題。中華人民共和國（大陸）要的是「一中」（一個中國），民進黨主政下的台灣（中華民國）則不再堅守「一中」，而是要「主體性」；中華人民共和國為實現統一，對台灣有不放棄武力的威脅；台灣（中華民國）未來則可能不再主張擁有台灣管轄以外領土，有不再與中華人民共和國領土連結的訴求，而且名稱是「台灣」（中華民國）。

思考、處理「一中問題」或「台灣問題」，必須同時兼顧國內法與國際法，必須既在國內法創新，也要在國際法創新。

簡言之，台灣問題或者廣義的「一個中國」問題，可以從三個面向理解與開創：國內法問題、國際法問題、特殊的國內法加國際法問題。

國內法部分：從敵對到分立，從憲法宣示到兩岸協議，從軍事對峙到開放探親、經濟文化交流，每個時期的兩岸關係所需要對應的法制不同，邏輯與原則互異；有別於一般的國內法，為處理兩岸關係，在解除戒嚴後，台灣發展出「區域法」概念，以彼此共同接受的「統一」概念，規劃兩岸的動態發展；中華人民共和國（大陸）則實質承認台灣的分治事實，甚至承認台灣的民事判決，但並無一套穩定的對台法制；應該說，不以「分治事實」為基礎規劃的兩岸交流，是不切實際的；在國內法上，中華人民共和國（大陸）愈是強調「台灣是中華人民共和國的一部分」，就愈背離兩岸分治的事實，愈難為兩岸互動建構值得信賴的規範基礎；而台灣如果不願意接受「未來統一的可能性」，似乎預告分離的必然性，這樣也無法在現階段形塑與中華人民共和國（大陸）對話的可能性；

國際法部分：根據兩岸分治的事實，兩岸關係很難是單純的「國內法」問題，分治至少代表適用分別的法制，毋庸置疑；但兩岸關係也很難是純粹的國際法問題，也就是以「國家」為主的國際法框架就能解決的問題；台灣（中華民國）是「事實存在」的國家，中華人民共和國則是「法理上存在」的中國；國家的政治存在是跟其他國家的承認相互獨立的（蒙特維多國家權利與責任公約第三條參照），據此法理，即使全世界都承認了這個「法理上存在的中華人民共和國」，但並不表示那個「事實上存在的中華民國（台灣）」已經消失，更何況它還以各種不同方式、名稱，獲得許多國家的實質承認，不但有十八個國家承認中華民國（台灣），更有高達一百六十個國家同意給予中華民國人民免簽証、落地簽證入境，考量的顯然不是政治上的承認與否，而是實質的互惠交流；所以，兩岸關係比較適合被界定為「既是國內法、也是國際法的關係」。

特殊的國內法加國際法部分：兩岸關係不可能只用「繼受理論」就能解決「事實存在已久的中華民國（台灣）」的問題，就讓中華人民共和國概括承受台灣（中華民國）幾十年來的成就，包括外匯存底、台灣的建設與一切人民的財產、甚至是制度等；客觀的說，中華人民共和國（大陸）訴求的統一，並未隨著國力的變化，適當反應在法制、軍事、文化或經貿的規劃設計上；中華人民共和國（大陸）對台灣的政策不具可預測性，也不清楚其對待台灣政府以外的企業與個人究竟是適用什麼樣的「分治法律」而給予明確的保障？如果台灣（中華民國）的兩岸人民關係條例有違反憲法的疑慮，那中華人民共和國（大陸）對待台灣人民與企業的作法，則是根本無法接受其自身憲法的檢視，形成「明確的不確定性」，不但失去對台灣的號召力，也將失去公信力；在國際上，事實存在的台灣（中華民國），被以主權國家為主的聯合國或其他國際組織、國際社會接納，並做出貢獻，何弊之有？對兩岸關係的長久發展而言，一個「已經存在很久的事實」的台灣（中華民國），如能與中華人民共和國（大陸）和平相處，對兩岸關係有何不利？一個表達強烈統一訴求的中華人民共和國（大陸），是不是可以「和平」為基礎，而不是只以「武力」為後盾？對中華人民共和國（大陸）而言，統一的條件裡，有多少是可見的利益？有多少是不可見的利益？只怕中華人民共和國（大陸）都還沒有具體表達清楚。

能夠反應並創造出兩岸關係下，屬於兩岸自己的有形與無形利益的國內法加國際法模式，才是有利於兩岸未來世代的模式，才是我們要的國際法，屬於「兩岸特有的、義與利交互作用」的國內法加國際法的創新，這是兩岸有志之士應該共同攜手努力的。易言之，兩岸最終是統一或獨立都需要創設條件，都有過程，雙方都不能強加。但在此之前，要有法治可資遵循，以免「結局」太過突然與意外，一發不可收拾，荼害兩岸人民。

作者: 謝英士 (台灣國際法學會理事長)

本文刊登於風傳媒: 我們要的國際法專欄 (本專欄由台灣國際法學會與中華民國國際法學會共同合作提供)


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